Nassif: Xadrez da Operação Lava Banda Larga
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Peça 1 – o maior negócio da história do Congresso
A discussão da nova Lei Geral das Telecomunicações tem um bode na sala - a polêmica sobre o valor dos bens a serem devolvidos no fim da concessão de telefonia fixa -, e várias mãos de gato.
O mote principal é a mudança dos padrões de comunicação, com a perda radical de importância da telefonia fixa e a relevância cada vez maior dos demais serviços, especialmente da banda larga.
Hoje em dia, o objetivo maior não é o da universalização da telefonia fixa, mas da banda larga, que se tornou peça central para inclusão social, econômica e política, para as políticas educacionais, para os negócios, para a integração nacional.
A nova Lei visaria liberar as empresas de telefonia dos encargos incluídos nos contratos de concessão da telefonia fixa até 2025 (fim da renovação da concessão), em troca de compromissos a serem assumidos com os demais serviços.
Esta é a parte menor da história do Projeto de Lei (PL) 79/2016 apresentada pelo deputado Daniel Vilela (PDM-GO), com tramitação em tempo recorde na Câmara e no Senado.
A discussão sobre o valor dos bens reversíveis da telefonia fixa vs investimentos em banda larga é um mero paliativo. Vão se trocar as obrigações até 2025, de um serviço que caminha para a extinção, por um serviço essencial, com ampla disparidade de valores. No meio do pacote, vai se tentar transferir a renovação perpétua das concessões, acabando com licitações bilionárias em benefício das empresas, sem nenhuma contrapartida ao público.
Abrindo mão das concessões, o Poder Público não terá nenhum elemento de pressão para garantir a universalização da banda larga, apenas metas a serem fixadas em contratos de autorização.
Aprovada, seria o maior negócio da história do Congresso. Cada concessionário, de telefonia, radiodifusão etc, se tornará dono da própria concessão, que seria simplesmente incorporada aos ativos da empresa, podendo ser livremente negociadas no mercado. Tudo isso em um país que está aumentando a idade mínima da aposentadoria, alegando razões de ordem fiscal.
Mais ostensivo que o PL 79, só a afirmação do Ministro de Ciência e Tecnologia Gilberto Kassab, de propor a cobrança por tráfego na banda larga.
Seria um bom tema para, daqui a dez anos, uma futura Operação Lava Banda Larga.
Vamos entender por partes.
Peça 2 - Concessão e licença e os contrabandos
A Constituição definiu que os serviços de telefonia são bem público, que podem ser terceirizados através do modelo de concessão ou de licença.
O modelo de concessão é o instrumento através do qual o Estado faz política pública, garante a oferta de um bem público de primeira necessidade - a comunicação -, assegurando a sua universalização, estipulando um conjunto de metas a serem cumpridas obrigatoriamente pelas empresas.
Por ocasião da privatização das teles, o grande produto de comunicação era a Telefonia Fixa Comutada, o telefone fixo. Foi o único serviço a ser concedido, com a definição prévia de metas.
O serviço celular ainda estava no começo e nem se falava na banda larga.
De lá para cá houve uma perda de importância cada vez maior do sistema fixo em favor dos demais. Hoje em dia, o fixo tende ao desaparecimento enquanto a porta de entrada central passou a ser a banda larga.
Toda a discussão, portanto, consiste em definir as regras de transição de um regime de concessão da telefonia fixa para a banda larga.
Até agora, a discussão se resume a estimar a economia que as companhias teriam com a devolução das concessões de telefonia fixa, para servir de base para os compromissos que terão que assumir com os demais serviços.
É errado. A discussão tem que ser muito mais ampla, analisando o mercado de telecomunicações como um todo e chegando a um modelo de subsídios cruzados que garanta a universalização da banda larga.
Peça 3 – O cálculo do valor da reversão
O Artigo 68 da Lei atual, apenas veda a uma mesma pessoa jurídica a exploração, de forma direta ou indireta, de uma mesma modalidade de serviço nos regimes públicos e privados, salvo em áreas ou regiões distintas.
No PL 79, confere plenos poderes à Anatel para autorizar a mudança do sistema de concessão para autorização, e a metodologia para calcular o valor de reversão dos bens envolvidos com a operação.
Os pontos que chamaram a atenção foram os que definem a forma de cálculo
“§ 1º O valor econômico referido no caput deste artigo será a diferença entre o valor esperado a partir da exploração do serviço adaptado em regime de autorização e o valor esperado da exploração desse serviço em regime de concessão, calculados a partir da adaptação.
§ 2º O valor econômico referido no caput deste artigo será revertido em compromissos de investimento, priorizados conforme diretrizes do Poder Executivo”.
É engodo. Hoje em dia, o Serviço de Telefonia Fixa tem um valor residual, sendo concessão ou autorização, já que se trata de uma tecnologia anacrônica e em extinção. No máximo, se tiraria do valor esperado da autorização os compromissos residuais com orelhões e algumas localidades afastadas.
Segundo o presidente da Vivo, Eduardo Navarro, os ativos principais da telefonia fixa são os seguintes:
· Canalização.
· Parte dos postes
· Fiação de cobre, cada vez valendo menos.
· As centrais telefônicas provavelmente estarão de fora, devido ao anacronismo tecnológico.
· Edifícios: na época, as centrais exigiam grandes instalações; hoje, toda a inteligência está em pequenas caixinhas.
Em cima disso, haveria outras formas de precificar os ativos:
Cálculo 1 – os equipamentos para manutenção dos serviços
O contrato de concessão da telefonia fixa definia que a reversão se daria com os equipamentos necessários para a manutenção dos serviços. De lá para cá houve mudanças radicais na tecnologia. Em muitas regiões, o cabeamento de cobre foi substituído por fibras óticas. Assim, os equipamentos remanescentes para manter os serviços teriam um valor quase residual.
Cálculo 2 – os ativos da época da concessão, depreciados
Nesse caso, o valor total dos ativos das teles ascenderia a R$ 15 bilhões.
Cálculo 3 – os ativos da época, sem depreciação
O valor, obviamente, seria bem maior.
Mas o ponto central não é esse.
Embora outros serviços não constassem do contrato de concessão, o controle da última milha (a casa do cliente) permitiu à Vivo, e às demais concessionárias, o enorme sucesso na colocação de produtos de maior valor agregado, como celular e banda larga.
O buraco é mais em cima. Têm-se, agora, um novo bem de comunicação de primeira necessidade – a banda larga. Ela é essencial para inclusão social, econômica e política, para projetos educacionais, para negócios. E tem que ser planejada no contexto amplo das telecomunicações.
O desafio consistirá em montar um plano legítimo, que acene para um horizonte de médio e longo prazo, e conquiste a adesão das empresas.
Peça 4 – o liberou geral
A PL 79 acaba com qualquer vestígio de serviço público na telefonia.
No artigo 19- sobre as funções da Anatel – inclui o parágrafo 23 que lhe confere poderes para “reavaliar periodicamente a regulamentação com vistas à promoção da competição e à adequação à evolução tecnológica do mercado”.
No artigo 65, a pegadinha característica do Congresso.
O §1o diz:
“Não serão deixadas à exploração apenas em regime privado as modalidades de serviço de interesse coletivo que, sendo essenciais, estejam sujeitas a deveres de universalização”.
O PL propõe mudar para:
“Poderão ser deixadas à exploração apenas em regime privado as modalidades de serviço de interesse coletivo que, mesmo sendo essenciais, não estejam sujeitas a deveres de universalização”.
Essencial é o que não pode faltar. O que o PL 79 propõe é separar o essencial do universal. Ou seja, nem todo serviço essencial precisa necessariamente ser universalizado.
O PL retira a obrigatoriedade da universalização da banda larga.
O fim dos prazos de concessão
Hoje em dia, a renovação da concessão implica em ônus para o concessionário – e em arrecadação para o Tesouro.
O PL troca por um singelo:
“Art. 99. O prazo máximo da concessão será de 20 (vinte) anos, podendo ser prorrogado, por iguais períodos, sendo necessário que a concessionária tenha cumprido as condições da concessão e as obrigações já assumidas e manifeste expresso interesse na prorrogação, pelo menos, 30 (trinta) meses antes de sua expiração”.
No caso de serviços autorizados, o prazo de vigência da concessão é de 20 anos prorrogáveis por uma única vez. O PL autoriza quantas prorrogações forem necessárias e transforma os pagamentos pela outorga em investimentos. Na prática, acaba com o valor de outorga.
No dia 29 de agosto de 2016, o deputado Helder Salomão apresentou um voto em separado ao PL, com alertas graves.
“O projeto acaba, na prática, com a possibilidade de licitações futuras, procedimento que, se adotado, acarretará prejuízos bilionários aos confres públicos em médio prazo”.
Para se ter uma ideia do tamanho da prenda, uma subfaixa de 72 MHz, destinada à banda larga wireless na União Europeia, tem valor estimado entre 50 a 190 bilhões de euros, conforme consta do relatório do TCU. O mercado potencial envolveria dezenas dessas sub-faixas – que o PL pretende entregar de graça aos atuais concessionários.
Salomão analisou um caso, o da Oi. Mesmo com a decadência da telefonia fixa, no 2o trimestre de 2016 a Oi teve faturamento de R$ 6,3 bilhões, dos quais R$ 2,4 bilhões da telefonia residencial. A receita líquida anual da Oi foi de R$ 9 bilhões apenas com a telefonia fixa.
A eliminação da cobrança do direito de exploração, mais a possibilidade de sucessivas renovações sem custo, “equivale, na prática, a dar a essa empresa um título perpétuo de R$ 2 bilhões anuais. Se aplicar uma taxa de 10% ao ano, significaria um valor presente de R$ 20 bilhões em 2025, sem qualquer compensação ao Tesouro.
A mesma liberalidade foi destinada para a concessão de posição orbital de satélites. Hoje em dia, há licitação. O PL propõe uma autorização da Anatel, por um valor predeterminado, a quem ela selecionasse.
Do mesmo modo, a ideia de trocar remunerações, taxas e indenizações devidas pelas empresas por obrigações de investimento que teriam que ser feitos de qualquer maneira. Quem inaugurou essa prática foi o ex-Ministro Paulo Bernardo.
Peça 5 – repondo a Constituição
Toda essa conversa sobre reversibilidade, valores, metodologias de cálculo é fumaça. A ideia de atrelar o valor dos bens de reversibilidade aos compromissos com a nova universalização dribla a questão central: serviços de comunicação são um bem público, que deve ser regulado; como bem essencial, a banda larga tem que ser universalizada. Para tanto, têm que se submeter a contratos de concessão que, respeitando o equilíbrio econômico-financeiro do negócio, imponha metas de qualidade e de universalização.
O governo Dilma Rousseff falhou rotundamente nos planos de universalização da banda larga. Paulo Bernardo talvez tenha sido o pior Ministro das Comunicações da história. Não foi capaz sequer de montar projetos que absorvessem os recursos do FUST; falhou na montagem da grande rede de fibra ótica com os resíduos da Eletrobras; não implementou a caixinha para a TV digital com tecnologia brasileira.
No levantamento do TCU, informa-se que os R$ 10,4 bilhões de recursos do Fust, apenas R$ 192 milhões (1,31%) foram utilizados para ações de universalização.
Do governo atual não se espere mais do que negociatas e curto prazo.
Qualquer programa que depender de recursos orçamentários não avançará. Em governos mais racionais, o caminho correto seria o do subsídio cruzado, o da Constituição de fundos – proveniente de parte da receita do setor – destinados a subsidiar a universalizar a banda larga.
Assim, qualquer obrigatoriedade de universalização terá que sair do orçamento federal, em vez de se usar o recurso do subsídio cruzado – que garantiria o fluxo permanente de recursos do próprio setor para a universalização da banda larga.
Assim como uma simples autorização tirará do Poder Público qualquer possibilidade de impor metas. Como lembrou o deputado Salomão “na prática, um mero compromisso assumido por uma empresa sujeita ao regime de autorização não assegura à União o direito de decretar intervenção sobre ela, haja vista que o instituto de intervenção é restrito aos serviços prestados sob concessão”.
A própria Anatel tem um histórico pouco dignificante de descaso em relação à cobrança de cumprimento de metas por parte das teles.
E aí se entra em uma alternativa interessantíssima, levantada pelo excelente trabalho do Tribunal de Contas da União.
O planejamento ideal é aquele que, tendo a liderança do Ministro das Comunicações, seja fruto de um consenso, ouvindo consumidores, empresas, especialistas públicos.
Historicamente, as primeiras conexões de banda larga foram feitas com as linhas normais de cobre, que conduziam voz – graças a uma tecnologia desenvolvida na França. As telefônicas segregaram essas linhas das de fibra ótica, visando futuramente devolver os ativos ao governo.
Essas linhas poderiam muito bem ser utilizadas para oferta de banda larga popular, aproveitando a universalização da telefonia fixa.
Seria um belo paliativo enquanto se avança na solução final: uma enorme rede de fibras óticas, de uso compartilhado, permitindo juntar todos os serviços de telecomunicações em uma mesma base.
Há várias propostas que consolidariam um modelo viável de banda larga.
O que o Ministério das Comunicações propôs foi uma caixa vazia, de nome vistoso – “Programa Brasil Inteligente” – oferecendo às teles a flexibilização da concessão em troca de espuma.
Peça 6 – o balcão de negócios do Congresso
Hoje em dia, o Presidente do Senado monta uma Comissão Especial Terminativa - o que permite que suas conclusões não passem sequer pelo plenário.
Depois, escolhe o relator. Não é por acaso que os senadores Romero Jucá e Eunício de Oliveira se transformaram nos campeões das grandes causas corporativas: praticamente monopolizam as comissões de interesse direto do PMDB e de alguns senadores.
A sociedade inteira criticando Senado, discutindo a venda de emendas, e a casa se comporta como se não devesse prestação de contas à opinião pública.
No caso do PL 79, passou pela Comissão Terminativa. E só se percebeu o jogo quando alguns senadores, no afã de agradar as operadoras, resolveram correr com o PL mais do que recomendaria a prudência.
O senador Roberto Requião tem a fórmula para fechar o balcão de negócios:
1. Hoje em dia, há projetos da maior relevância que são aprovados por voto de liderança. Em muitos temas centrais, não há sequer reunião de bancada para discutir. A saída será obrigar toda votação a ter voto nominal, digitalizado. Com isso, não será necessário mais pedir verificação de voto a cada votação.
2. Definição da escolha do relator por algoritmo, acabando com os conchavos que dividem o Senado entre senadores de 1a classe e os demais.
3. Fim das Comissões Especiais Terminativas.
Não custa lembrar que dois candidatos a presidente da Casa - Rodrigo Maia, na Câmara, e Eunício de Oliveira, no Senado - estão envolvidos com a Lava Jato. E o próprio Michel Temer pavimentou por três vezes sua eleição para presidente da Câmara gerenciando o negócio.
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